Voraussichtlich noch in diesem Jahr wird die neue Bauproduktenverordnung in Kraft treten. Der Weg zur CE-Kennzeichnung über ein Europäisches Bewertungsdokument und eine Europäische Technische Bewertung wird weiterhin möglich sein. Allerdings enthält die neue Verordnung einige wichtige Änderungen gegenüber den aktuellen Regeln.

Text Matthias Springborn

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Einführung

Nur wenige Jahre nach Inkrafttreten der aktuellen Bauproduktenverordnung gab es bereits Überlegungen, diese Verordnung entweder zu ändern oder eine neue Verordnung zu erlassen. Dabei spielten die zum Teil nicht befriedigenden Fortschritte bei den harmonisierten Spezifikationen, also den harmonisierten Normen und den Europäischen Bewertungsdokumenten (European Assessment Documents – EADs) eine wesentliche Rolle. Zwischen März 2019 und Dezember 2022 gab es keine Bekanntmachungen harmonisierter Normen im Amtsblatt der Europäischen Union, und die Bekanntmachung im Dezember 2022 enthielt lediglich eine neue Normfassung. Rund 50 % der harmonisierten Normen haben ein Ausgabedatum, das vor dem Jahr 2008 liegt.

Bei den Bekanntmachungen der Europäischen Bewertungsdokumente war und ist die Situation dagegen besser. Es gab in mehr oder weniger regelmäßigen Abständen Bekanntmachungen. Trotzdem entstand aber bis zum Sommer 2022 ein Rückstau von über 130 EADs, die zum Teil seit Jahren auf die Bekanntmachung im Amtsblatt warteten. Nach Beschwerden von Herstellern bei den Kommissionsdiensten und dem Europäischen Parlament konnte dieser Rückstau im Rahmen einer gemeinsamen Anstrengung der Kommissionsdienste und von EOTA bis Ende 2023 zum größten Teil abgebaut werden. Grund für diese Verzögerungen bei der Erarbeitung harmonisierter Spezifikationen war ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs aus dem Jahr 2016, das solche Spezifikationen (im Gerichtsverfahren ging es um eine bestimmte harmonisierte Norm) zu Bestandteilen europäischen Rechts erklärte, weil sich darauf basierend Rechte und Verpflichtungen ergeben. Wenn ein Bauprodukt von einer harmonisierten Norm erfasst ist, bestehen diese Verpflichtungen für Hersteller insbesondere in der obligatorischen CE-Kennzeichnung, die dann allen anderen Interessierten signalisiert, dass die Angaben zu den Produktleistungen in der Leistungserklärung zutreffen. Die Kommissionsdienste übertrugen diese Aussage auch auf die vom Gerichtsverfahren nicht betroffenen Bewertungsdokumente und sahen sich aufgrund des Urteils dazu veranlasst, sowohl die Normen als auch die Bewertungsdokumente einer detaillierten formalen Prüfung zu unterziehen, wofür aber nicht die erforderlichen Ressourcen zur Verfügung standen. Gegenüber CEN (Europäisches Komitee für Normung) hat EOTA in diesem Kontext den Vorteil, dass die Verfahren flexibler sind und dass daher schneller auf die jeweiligen Kommissionskommentare reagiert werden konnte und kann. Ein wesentliches Argument für Änderungen an der Bauproduktenverordnung bestand daher darin, im Hinblick auf die Erarbeitung harmonisierter Normen Verbesserungen zu erreichen.

Zeitschiene

Ende März 2022 legte die Kommission einen Entwurf von mehr als 300 Seiten für die neue Bauproduktenverordnung vor. Dieser Entwurf wurde anschließend parallel vom Europäischen Rat und vom Europäischen Parlament beraten. Das Ergebnis war ein 4-Spalten-Dokument1 mit rund 1600 Seiten, das Grundlage der Verhandlungen im sogenannten Trilog war (Verhandlung zwischen dem Rat und dem Parlament als Gesetzgeber und mit Beteiligung der Kommission als Initiatorin des Gesetzes). Diese Verhandlungen waren etwa zum Jahreswechsel abgeschlossen. Danach wurde der Text konsolidiert, d.h., vor allem in Bezug auf hinzugefügte oder gestrichene Artikel oder Absätze neu durchnummeriert.

Diese Fassung lag dem Parlament zur Abstimmung vor und wurde im April 2024 inhaltlich beschlossen. Allerdings war zu diesem Zeitpunkt die Prüfung des Textes durch die sogenannten Sprachjuristen noch nicht abgeschlossen und es gab noch keine finalen Übersetzungen in die Amtssprachen der Mitgliedstaaten2. Dem vom 6. bis 9. Juni neu gewählten Parlament obliegt daher die endgültige Verabschiedung der Verordnung, was aber eine Formalie sein wird. Inhaltliche Änderungen wird es nicht geben, sondern allenfalls die Korrektur sprachlicher oder redaktioneller Fehler.

Parallel muss der Rat den Text beschließen. Die Bekanntmachung der Verordnung wird dann im letzten Quartal 2024 erwartet, wahrscheinlich nicht vor November.

Die wichtigen Daten sind dann

  • das Datum des Inkrafttretens (20 Tage nach der Bekanntmachung der Verordnung im Amtsblatt der EU) und
  • das Datum der Anwendbarkeit der Verordnung ein Jahr später, also ein Jahr und 20 Tage nach der Bekanntmachung.

Das Datum der Anwendbarkeit wird also voraussichtlich im letzten Quartal 2025 liegen. Viele Regelungen der Verordnung werden erst ab diesem Datum wirksam. Darüber hinaus enthält die Verordnung zu einigen Regelungen noch gesondert festgelegte und unterschiedlich lange Übergangsfristen.

Viele Regelungen und Abläufe werden weiterhin Bestand haben. Es gibt aber doch einige wichtige Änderungen, die im Folgenden kurz beschrieben werden sollen, soweit der Weg zur CE-Kennzeichnung über EADs und ETAs betroffen ist.

 

Konsequenzen im Hinblick auf EADs, ETAs und die CE-Kennzeichnung

Status der EADs und die CE-Kennzeichnung
Während EADs nach der aktuellen Verordnung wie harmonisierte Normen als harmonisierte Spezifikationen definiert sind, wird das unter der neuen Verordnung nicht mehr der Fall sein. Sie dürfen trotzdem ebenso wie harmonisierte Spezifikationen3 – mittels einer ausgestellten ETA – als Grundlage für die Aufstellung einer Leistungs- und Konformitätserklärung4 und für die CE-Kennzeichnung dienen.

Anders als bisher wird aber eine ausgestellte ETA nicht zur Verpflichtung des Herstellers führen, eine Leistungs- und Konformitätserklärung aufzustellen und das Produkt mit der CE-Kennzeichnung zu versehen. Da die EADs nicht mehr als harmonisierte Spezifikationen definiert sind, steht es den Mitgliedstaaten frei, von EADs abweichende technische Regeln vorzusehen. ETAs, die vom Hersteller nicht zur CE-Kennzeichnung herangezogen werden, müssen von den Mitgliedstaaten nicht als Nachweis für die Produktleistungen akzeptiert werden.

Änderungen mit Bezug auf EADs

Initiierung der Erarbeitung eines EAD
In Zukunft wird es möglich sein, dass eine Gruppe von Herstellern gemeinsam Europäische Technische Bewertungen beantragt und damit die Erarbeitung eines EAD initiiert. Dabei werden dann alle beteiligten Hersteller in die Erarbeitung des EAD mit einbezogen. Außerdem kann auch die Kommission die Erarbeitung von EADs beauftragen.

Voraussetzungen für die Erarbeitung eines EAD
EADs zum Schluss von Lücken in harmonisierten Normen wird es nicht mehr geben. Die aktuelle Verordnung sieht vor, dass das Fehlen eines Wesentlichen Merkmals in einer harmonisierten Norm Grundlage für die Erarbeitung eines EAD sein kann. Dieses Kriterium ist in der neuen Verordnung entfallen, weil ja eine harmonisierte Norm de iure immer vollständig ist – auch wenn das de facto nicht immer zutreffen mag. Dann sind aber andere Mechanismen relevant und nicht die Erarbeitung eines EAD. Ein EAD kann in Zukunft nur erarbeitet werden, wenn

  • der Verwendungszweck des Produkts nicht in den Anwendungsbereich einer harmonisierten Spezifikation fällt5,
  • wenn das Produkt aus einem nicht von der harmonisierten Spezifikation erfassten Material besteht, oder
  • wenn ein Bewertungsverfahren technisch für das Produkt nicht passt.

In EADs zu erfassende Merkmale
Die wesentlichen Merkmale mit Verbindung zu den – zukünftig acht6 – Grundanforderungen an Bauwerke werden im Grundsatz weiterhin zwischen der EOTA und dem Hersteller vereinbart. Verbindlich sind aber außerdem die im Anhang II der Verordnung genannten klima- und nachhaltigkeitsrelevanten Merkmale in die EADs aufzunehmen. Dabei gilt das für die klimarelevanten Merkmale ab dem Datum der Anwendbarkeit. Für die weiteren Merkmale wird das dann vier Jahre später obligatorisch.

Verfahren und Ablauf
In Bezug auf die allermeisten Verfahrensschritte bis kurz vor dem Abschluss des Verfahrens gibt es nichts wesentlich Neues. Eine bedeutende Änderung besteht allerdings darin, dass eine ETA erst ausgestellt werden darf, wenn das zugehörige EAD im Amtsblatt der EU bekannt gemacht worden ist. Für die Prüfung des EAD vor der Bekanntmachung haben die Kommissionsdienste 30 Arbeitstage Zeit. EOTA kann zu möglichen Kommentaren Stellung nehmen und das EAD entsprechend ändern oder begründen, warum eine Änderung nicht vorgenommen worden ist. Der darauffolgende Schritt, nämlich die dann mit Sicherheit erfolgende neue Prüfung des EADs durch die Kommissionsdienste, wird aber nicht behandelt, was den Zeitrahmen in diesem Stadium völlig unbestimmt macht. Insofern gibt es keine Änderung im Vergleich zur aktuellen Situation. Allerdings haben sich in den letzten Jahren Verfahrensweisen und Abläufe zwischen EOTA und den Kommissionsdiensten eingespielt, die eine gute Voraussetzung dafür bieten, dass es nicht wieder zu einem Rückstau an EADs kommen wird, die auf ihre Bekanntmachung im Amtsblatt der EU warten.

Nach Akzeptanz des EAD durch die Kommissionsdienste müssen sie es „unverzüglich“ im Amtsblatt bekannt machen. EOTA ist dann verpflichtet, das EAD innerhalb von 90 Tagen zu veröffentlichen. Diese 90 Tage waren als Zeitraum für die Bekanntmachung durch die Kommissionsdienste vorgeschlagen worden, sind dann aber in den Trilog-Verhandlungen in den EOTA betreffenden Absatz „gerutscht“ – was EOTA keinerlei Probleme machen wird, da bereits heute die EADs innerhalb von wenigen Tagen nach Bekanntmachung im Amtsblatt im Volltext zum Herunterladen bereitgestellt werden.

 

Ãœbergangsregelungen

Grundsätzlich steht fest , dass die neue Verordnung für solche harmonisierten Spezifikationen und Europäischen Bewertungsdokumente gilt, die unter dieser neuen Verordnung im Amtsblatt der Europäischen Union erarbeitet und bekannt gemacht worden sind. Parallel, versehen mit verschiedenen Übergangsfristen, gelten die harmonisierten Normen und Europäischen Bewertungsdokumente, die noch unter der aktuellen Verordnung fertiggestellt und bekannt gemacht worden sind, bis sie entweder durch neue Normen oder Bewertungsdokumente abgelöst worden sind oder bis die jeweilige Übergangsfrist abgelaufen ist.

Hinsichtlich der Weitergeltung der unter der aktuellen Verordnung bekannt gemachten EADs und der darauf basierend ausgestellten ETAs sind folgende Fälle zu unterscheiden:

  • EADs, die nach der aktuellen Verordnung im Amtsblatt der EU bekannt gemacht worden sind
    Diese EADs gelten noch für fünf Jahre nach dem Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung, also voraussichtlich bis zum letzten Quartal 2030. Sie können in dieser Zeit für die Ausstellung von ETAs gemäß der aktuellen Verordnung verwendet werden. Die auf der Basis solcher EADs ausgestellten ETAs gelten für zehn Jahre nach dem Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung, also voraussichtlich bis zum letzten Quartal 2035.
  • ETAs, die auf als „ersetzt“ bezeichneten EAD-Versionen beruhen
    Viele EADs sind in der Vergangenheit ein- oder mehrfach überarbeitet und, vor allem basierend auf weiteren Anträgen von Herstellern auf Ausstellung einer Europäischen Technischen Bewertung, ergänzt worden. In diesen Fällen wurde jeweils die ältere Version des EADs bei der Bekanntmachung der neuen EAD-Version im Amtsblatt der EU als„ersetzt“ bezeichnet. ETAs, die auf solchen ersetzten EAD-Versionen beruhen, behalten vorerst weiterhin ihre Gültigkeit. Für diese Fälle gilt die oben angesprochene Parallelität der beiden Systeme von aktueller und neuer Verordnung. Die Gültigkeit endet (wie auch in den Fällen nach dem ersten Spiegelpunkt) zehn Jahre nach dem Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung, also im letzten Quartal 2035.
  • ETAs, die auf EADs basieren, die zum Zeitpunkt der Anwendbarkeit der neuen Verordnung noch nicht unter der aktuellen Verordnung im Amtsblatt der EU bekannt gemacht worden sind
    Solche ETAs verlieren mit dem Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung ihre Gültigkeit und sind dann als Anträge auf Ausstellung einer ETA unter der neuen Verordnung zu betrachten. Diese neue Ausstellung setzt mindestens die Einbeziehung der oben erwähnten klimarelevanten Merkmalenach Anhang II der neuen Verordnung voraus, wofür vorher die jeweils zugrunde liegenden EADs erweitert werden müssen7. Es ist daher das Ziel der EOTA, dass noch so viele dieser EADs wie möglich unter der aktuellen Verordnung bekannt gemacht werden. Inwieweit das möglich sein wird, hängt von den Ressourcen innerhalb der EOTA, aber auch bei den Kommissionsdiensten ab.
  • W ETAs, die auf ETAGs basieren
    Nach der aktuellen Verordnung war es möglich, ETAs basierend auf Leitlinien für die Europäische technische Zulassung (European Technical Approval Guidelines – ETAGs) auszustellen, die noch unter der davor gültigen Bauproduktenrichtlinie erarbeitet worden sind. Solche ETAs verlieren mit dem Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung, also voraussichtlich im letzten Quartal 2025, ihre Gültigkeit. Fast alle der ETAGs sind aber seit Inkrafttreten der aktuellen Verordnung in – im Amtsblatt der EU bereits bekannt gemachte – EADs überführt worden, so dass es möglich und sinnvoll ist, solche ETAs basierend auf den jeweiligen EADs vor dem Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung neu auszustellen8.

Alle unter der neuen Verordnung auszustellenden ETAs müssen zusätzlich mindestens die klimarelevanten Merkmale nach Anhang II der neuen Verordnung berücksichtigen, was bedeutet, dass bis spätestens zum Ablauf der Gültigkeit der aktuell bekannt gemachten EADs (fünf Jahre nach dem Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung), also innerhalb von gut sechs Jahren, der Bestand dieser EADs dementsprechend ergänzt werden muss. Bis jetzt sind rund 400 EADs im Amtsblatt bekannt gemacht worden, wobei darunter auch mehr als 40 ersetzte EAD-Versionen oder Varianten fallen, die nicht mehr angefasst werden müssen (das betrifft die ersetzten EAD-Versionen) bzw. die ohne inhaltliche Überarbeitung in eine neue EAD-Version integriert werden müssen (das gilt für die Varianten). Weitere EADs werden aber folgen, die aktuell bereits zur Bekanntmachung vorgesehen sind oder die derzeit noch in Bearbeitung sind.

Die Technischen Bewertungsstellen werden außerdem mit den Herstellern abstimmen müssen, wie in der nächsten Zeit mit neuen Anträgen umzugehen ist. Natürlich ist es möglich, noch unter der aktuellen Verordnung und bis zum letzten Tag vor der Anwendbarkeit der neuen Verordnung ein Verfahren basierend auf der geltenden Rechtsgrundlage einzuleiten. Das resultierende EAD wird aber im Allgemeinen nicht mehr im Amtsblatt der EU unter der aktuellen Verordnung, also bis zum Datum der Anwendbarkeit der neuen Verordnung voraussichtlich im letzten Quartal 2025, bekannt gemacht werden können. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Kommissionsdienste für die interne Vorbereitung einer Bekanntmachung von EADs mindestens drei Monate benötgen. Die Freigiabe eines EAD für die Bekanntmachung im Amtsblatt der EU müsste also bis spätestens Sommer 2025 erfolgen.

In allen Fällen, in denen EADs nicht mehr unter der aktuellen Verordnung bekannt gemacht werden können, müssen sie die Anforderungen der neuen Verordnung erfüllen, damit sie dann unter dieser Verordnung bekannt gemacht werden können. Diese neuen Anforderungen betreffen die Aufnahme der bereits erwähnten klimarelevanten Merkmale. Hinzu kommen aber noch weitere neue Anforderungen an EADs, wie die Berücksichtigung von Leitlinien zu allgemeinen Produktinformationen, Gebrauchsanweisungen und Sicherheitsinformationen des Herstellers und von „Leitlinien zur Gewährleistung der Interoperabilität der vom Menschen lesbaren und maschinenlesbaren Formate für die Leistungs- und Konformitätserklärung“ (Zitat aus dem im Juni 2024 verfügbaren deutschen Verordnungstext).

Seitens von EOTA wird daher den Technischen Bewertungsstellen dringend empfohlen, nach Ende Juli 2024 neue Verfahren unter Berücksichtigung der inhaltlichen Anforderungen der neuen Verordnung durchzuführen, da es eher unwahrscheinlich ist, dass das resultierende EAD noch unter der aktuellen Verordnung wird bekannt gemacht werden können. EOTA wird die vorhandenen Ressourcen auf die Verfahren konzentrieren, bei denen diese Möglichkeit angenommen wird. Da es aktuell aber noch keine Bewertungsverfahren für die klimarelevanten Merkmale gibt, müsste hier zu Beginn mit Platzhaltern gearbeitet werden.

 

Fazit

Der Weg zur CE-Kennzeichnung über Europäische Bewertungsdokumente und Europäische Technische Bewertungen hat sich bewährt und wurde bestätigt. Aufgrund der neu hinzugekommenen Anforderungen an den Inhalt harmonisierter Spezifikationen allgemein wird in Zukunft auch die Arbeit an EADs komplexer. Im Hinblick auf den Übergang zum neuen Rechtsrahmen sieht EOTA sich großen Herausforderungen gegenüber. Das Sekretariat der EOTA, die Technischen Bewertungsstellen sowie die EOTA-Gremien sind sich dessen bewusst und haben mit der Arbeit an Konzepten für einen möglichst reibungslosen Übergang begonnen.

1 Die Spalten enthalten (1) den Kommissionsvorschlag, (2) und (3) die Änderungsvorschläge des Parlaments und des Rates, (4) das Verhandlungsergebnis.
2 Seit Mai gibt es auch eine deutsche Fassung, die aber als vorläufig zu betrachten ist und noch Gegenstand von Kommentaren hinsichtlich der Wortwahl oder in Bezug auf redaktionelle Fehler sein kann.
3 Als harmonisierte Spezifikationen werden, wie aktuell, die harmonisierten Normen definiert sowie aber auch Spezifikationen, die von der Kommission erarbeitet und in Form von Durchführungsrechtsakten verbindlich gemacht werden.
4 Die neue Verordnung sieht neben der Leistungserklärung auch einen Konformitätsnachweis für bestimmte Merkmale vor. Beides kann in einem Dokument zusammengefasst werden.
5 Es muss daher auf eine detaillierte Abgrenzung des Anwendungsbereichs der harmonisierten Spezifikationen geachtet werden. Eine allgemeine Beschreibung wie „zur Verwendung in Gebäuden“ wird nicht ausreichen.
6 Die bisherige Grundanforderung „Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz“ wurde aufgeteilt im Hinblick auf die möglichen Einwirkungen auf Menschen (Bauarbeiter, Bewohner/Nutzer, Besucher, Nachbarn) einerseits und auf die Umwelt andererseits.
7 Wie bereits erläutert, wird später die Berücksichtigung weiterer nachhaltigkeitsrelevanter Merkmale verpflichtend.
8 Siehe https://www.eota.eu/etags-archive und https://www.eota.eu/eads.